Author: Государственая Дума РФ
Company: Федеральное Собрание РФ

ПОЯСНИТЕЛЬНАЯ ЗАПИСКА
к проекту федерального закона «О внесении изменений в Федеральный закон «Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации» и отдельные законодательные акты Российской Федерации в целях обеспечения гарантий права детей на надлежащее воспитание»

1. Предлагаемый проект федерального закона «О внесении изменений в Федеральный закон «Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации» и отдельные законодательные акты Российской Федерации в целях обеспечения гарантий права детей на надлежащее воспитание» является составной частью пакета законопроектов, подготовленных в рамках «Концепции государственной политики в области духовно-нравственного воспитания детей в Российской Федерации и защиты их нравственности», которая впервые была представлена на Парламентских слушаниях в Государственной Думе 2 июня 2008г. Инициаторами разработки данной Концепции являются Комитет Государственной Думы по вопросам семьи, женщин и детей, Комиссия Общественной палаты Российской Федерации по социальной и демографической политике и Общественный Совет Центрального федерального округа. Пакет предлагаемых законопроектов есть ни что иное, как механизм реализации Концепции, поскольку содержит единый правовой комплекс мер защиты сферы духовно-нравственного воспитания детей и защиты их нравственности. Единство правового комплекса обусловлено, в первую очередь, единым предметом регулирования – теми областями общественных отношений, которые оказывают воздействие на формирование личности ребенка и в этом смысле могут содержать реальные угрозы для его полноценного духовно-нравственного развития: 
1) семья; 
2) профессиональная среда, обеспечивающая образование и воспитание, содержание, уход, защиту прав и законных интересов детей; 
3) информационная среда;
4) неформальная среда, в том числе досуговая среда, «улица».
Данный законопроект является рамочным, его положения взаимосвязаны с положениями всех остальных законопроектов, входящих в указанную Концепцию.
2. Принятие данного законопроекта обусловлено  задачами определения пределов и принципов правового регулирования в сфере духовно-нравственного воспитания детей и защиты их нравственности.
3. Законопроектом предусматриваются: 
1)  право ребенка на надлежащее воспитание,  особую заботу и помощь, гарантии реализации этого права. Данное право происходит из Конвенции ООН о правах ребенка и статьи 38 Конституции Российской Федерации. Это право  в свою очередь состоит из ряда правомочий, перечисленных в законопроекте (пункт 3 статьи 1 законопроекта), сюда входит, в том числе и право ребенка на защиту от информации, причиняющей вред его здоровью и развитию. Содержание права ребенка на надлежащее воспитание определяет пределы правового регулирования сферы воспитания и защиты нравственности детей. Праву ребенка на надлежащее воспитание, особую заботу и помощь корреспондируют обязанности родителей или иных законных представителей, образовательных учреждений, органов государственной власти и органов местного самоуправления создать необходимые условия для его реализации. Это право предлагается закрепить в самостоятельной статье 8.1. Федерального закона «Об основных гарантиях прав ребенка». В современных условиях, закрепление таких гарантий явится одним из способов обеспечения полноценного развития ребенка, формирования у него необходимых навыков поведения. К сожалению, в настоящее время, в законодательстве не определено, что входит в объем правомочий по воспитанию, содержанию, заботе о ребенке, кем реализуется данное правомочие. Включение данной нормы позволит устранить существующий  пробел; 
2) ряд новых понятий, таких как «воспитание» и «надлежащее воспитание». Так, понятие воспитания определяется как «целенаправленный и непрерывный процесс воздействия на физическое, психическое и духовно-нравственное развитие ребенка, направленный на подготовку его к самостоятельной жизни и заключающийся в привитии ребенку навыков поведения, соответствующего духовно-нравственным ценностям и интересам российского общества» (пункт 1 статьи 1 законопроекта). Термин «воспитание» используется во множестве действующих нормативных актов, начиная с Конституции Российской Федерации, упоминается оно и в Семейном Кодексе Российской Федерации, Кодексе Российской Федерации об административных правонарушениях, Уголовном Кодексе Российской Федерации, и в множестве других федеральных законов. При этом  определение указанного  понятия в законодательстве отсутствует. Отсутствие определенности относительно данного термина приводит на практике к тому, что ряд важных в сфере защиты прав детей норм не действуют. Таковы, например, положения статьи 156 УК РФ.
Законопроектом предлагается включить в статью 1 Федерального закона «Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации» определение «надлежащего воспитания», что также позволит устранить существующий пробел в правовом регулировании. В законопроекте надлежащее воспитание понимается как воспитание, основанное на уважении к родителям, к России, ее истории, традициям и культуре, к Конституции Российской федерации и к законам Российской Федерации, на идеалах мира, терпимости, свободы, равенства и справедливости, дружбы между народами, этническими, национальными и религиозными группами. Данное определение соответствует Конвенции о правах ребенка,  и является составной частью права ребенка на воспитание в широком смысле. «Надлежащее воспитание» включает в себя широкий спектр мер воздействия на ребенка, которые позволят привить ему систему ценностей, воспитать из ребенка полноценного члена общества, истинного патриота и гражданина Российской Федерации.
Введение указанных понятий позволяет сформулировать требования к процессам воспитания детей в образовательных учреждениях и иных социальных учреждениях для детей, к информационной безопасности детей,  задействовать существующий механизм уголовно-правовой защиты детей от тех недобросовестных родителей, иных законных представителей, которые не обеспечивают надлежащее воспитание, что до сих пор было затруднено из-за неопределенности понятия «надлежащее воспитание». Законопроектом предлагается также ввести административную ответственность за неисполнение или ненадлежащее исполнение обязанностей по воспитанию детей, заботе о них. Данные дефиниции соответствуют положениям Конвенции о правах ребенка и  позволяют восполнить существующий в отечественном законодательстве пробел;
3) включение в федеральные образовательные стандарты ряда требований, связанных с духовно-нравственным воспитанием детей, в частности, в часть, формируемую участниками образовательного процесса, федерального государственного образовательного стандарта основного общего, среднего (полного) общего образования может включаться учебный предмет основ православной, христианской, мусульманской, буддистской или иудаистской культуры, составляющих неотъемлемую часть исторического и культурного наследия народов России (подпункт «б» пункта 3 статьи 2 законопроекта). Появление данных норм обусловлено положениями части 1 статьи 29 Конвенции ООН о правах ребенка, предусматривающей обязанность государства обеспечить ребенку такое образование, которое основывалось бы воспитании уважения к культуре и национальным ценностям страны, в которой проживает ребенок. В действующем Законе Российской Федерации «Об образовании», вопреки указанной конвенционной норме, закрепляется обезличенная норма о любви к родине, а не к России, как стране проживания ребенка, и отсутствуют какие-либо нормы, гарантирующие воспитание детей в российских школах на основе отечественных традиций, этики и культуры поведения. В предлагаемом законопроекте учитывается многообразие культур народов Российской Федерации, в связи с чем  предусматривается возможность по выбору участников образовательного процесса включать изучение основ православной, христианской, мусульманской, буддистской или иудаистской культуры, составляющей неотъемлемую часть исторического и культурного наследия народов России; 
4) повышение роли и статуса учреждений кадетского образования как учреждений, направленных на подготовку несовершеннолетних к военной службе, службе в правоохранительных органах и иной государственной службе. Устанавливаются условия внеконкурсного поступления выпускников учреждений кадетского образования в образовательные учреждения, реализующие военные профессиональные образовательные программы (пункт 8 статьи 2 и статья 3 законопроекта). Данные нормы позволяют создать единую систему военно-патриотического образования и подготовки особо квалифицированных кадров для отдельных видов государственной службы; 
5) отнесение к полномочиям органов государственной власти субъектов РФ организации гражданско-патриотического воспитания детей, в том числе празднования дней воинской славы России (статья 5 законопроекта).
4. Законопроектом вносится также  ряд изменений, которые позволят, сохранив уже закрепленные принципы государственной политики в интересах детей, расширить подходы к их пониманию. Так предлагается закрепить принцип приоритетности прав и интересов ребенка по отношению к конституционным правам и свободам других категорий граждан, что соответствует принципу протекционизма в отношении детей, продекларированному в Конвенции ООН о правах ребенка (подпункт «а» пункта 2 статьи 1 законопроекта). В соответствии с пунктом первым статьи 3 Конвенции о правах ребенка во всех действиях в отношении детей независимо от того, предпринимаются они государственными или частными учреждениями, занимающимися вопросами социального обеспечения, судами, административными или законодательными органами, первоочередное внимание уделяется наилучшему обеспечению интересов ребенка. В Преамбуле Конвенции отмечается, что государства – участники Конвенции убежденные в том, что семье как основной ячейке общества и естественной среде для роста и благополучия всех ее членов и особенно детей должны быть предоставлены необходимые защита и содействие, с тем, чтобы она могла полностью возложить на себя обязанности в рамках общества.
5. Законопроектом также предлагается закрепить ответственность за нарушение установленного законом порядка сообщения сведений о нарушении прав ребенка, лицом, которому стало известно об этом в силу его служебной или профессиональной деятельности (пункт 5 статьи 1 законопроекта). 
В настоящее время такая ответственность не предусмотрена, хотя порядок сообщения сведений о такого рода нарушениях содержится, в частности Федеральным законом от 24 июня 1999 года № 120-ФЗ, а также  пунктом 3 статьи 58 Семейного кодекса Российской Федерации. Отсутствие административной и уголовной ответственности за нарушение установленного порядка сообщения сведений о нарушениях прав детей  формирует чувство безнаказанности и атмосферу равнодушия к детям, оказывающимся в трудной жизненной ситуации. 
6. Законопроектом предлагается уточнить принципы государственной политики в области образования, закрепив в качестве таковых воспитание нравственности, патриотизма, уважения к родителям, семье, к России, ее истории, традициям и культуре, к Конституции Российской Федерации и к законам Российской Федерации, воспитание в духе идеалов мира, терпимости, свободы равенства и справедливости, дружбы между народами, этническими, национальными и религиозными группами (пункт 1 статьи 2 законопроекта).
На достижение этой же цели направлено предложение о внесении изменений в пункт 6 статьи 9 Закона Российской Федерации «Об образовании» (пункт 3 статьи 2 законопроекта). Законопроектом предлагается установить обязанность государства через установление федеральных государственных образовательных стандартов начального общего, основного общего и среднего (полного) общего образования обеспечивать духовно-нравственное и гражданско-патриотическое воспитание (пункт 2 статьи 2 законопроекта). Введение такой нормы позволит установить единообразие подходов к духовно-нравственному и гражданско-патриотическому воспитанию подрастающего поколения и восполнить пробелы в правовом регулировании в области установления правовых оснований гражданско-патриотического и духовно-нравственного воспитания обучающихся.
Кроме того, в целях обеспечения надлежащего воспитания, предлагается ужесточить требования  к разработке и принятию федеральных государственных образовательных стандартов начального общего, основного общего и среднего (полного) общего образования по русскому языку, литературе, историческим и обществоведческим учебным курсам, предметам, дисциплинам (модулям) (подпункт «г» пункта 2 статьи 2 законопроекта). Предлагается утверждать федеральным законом федеральные государственные образовательные стандарты по указанным дисциплинам, так как именно эти дисциплины  формируют у школьников  патриотические, гражданские, общественно значимые  установки и ценности.
7. Законопроектом предусматривается, что  федеральные государственные требования к структуре основной общеобразовательной программы дошкольного образования и условиям ее реализации должны включать в себя требования к содержанию и организации процесса воспитания в дошкольном образовательном учреждении (пункт 3 статьи 2 законопроекта). 

8. В связи с дефицитом мест в дошкольных образовательных учреждениях  получили развитие различные более гибкие системы режимов пребывания детей в  дошкольных образовательных учреждений, создание наряду с дошкольными образовательными учреждениями дошкольных образовательных групп на базе иных учреждений образования, культуры и т.д. Однако, правовой статус таких дошкольных образовательных групп законом не закреплен. Предлагаемый законопроект позволяет ликвидировать образовавшийся правовой пробел. В законопроекте дано  определение понятия и статуса «дошкольного образовательного учреждения», определение правового статуса дошкольной образовательной группы, создаваемой на базе образовательных учреждений, не являющихся дошкольными образовательными учреждениями, делегирование Правительству Российской Федерации полномочий по определению порядка создания таких групп, разрешение функционирования дошкольного образовательного учреждения (дошкольной образовательной группы) не только в дневное, ночное время, круглосуточно, в выходные и праздничные дни, но и с кратковременным (неполный день, неполная неделя) пребыванием в нем детей (пункт 10 статьи 2 законопроекта).
9. Законопроектам предлагается распространить уголовную ответственность за неисполнение обязанностей по  воспитанию, образованию и (или) защите прав и законных интересов несовершеннолетнего либо уходу за ребенком, не только на родителей или иных законных представителей, но и на педагогов или других работников образовательного, воспитательного, лечебного или иного учреждения, на которых исполнение указанных обязанностей возложено законом или договором, если это деяние сопряжено с жестоким обращением с несовершеннолетним (пункт 3 статьи 9 законопроекта). Как показала практика  возбуждения в 2007 году уголовного дела по фактам жестокого обращения с малолетними детьми в инфекционном отделении детской больницы одного из районов Московской области, из-за несовершенства уголовного законодательства остались безнаказанными медицинские работники данного лечебного учреждения, допустившие бесчеловечное обращение с новорожденными  детьми – отказниками, которых за неимением мест в доме ребенка содержали на протяжении от 6 до 9 месяцев привязанными к кроватям. Ни в Уголовном кодексе Российской Федерации, ни в каком либо другом нормативном правовом акте, регламентирующем обязанности детского лечебного учреждения, не указывается на обязанность медицинского персонала осуществлять присмотр и уход за детьми-пациентами. На них возложены обязанности лишь медицинского обследования, диагностики, лечения пациентов. 
Законопроектом предлагается усиление мер уголовной ответственности за неисполнение обязанностей по воспитанию, образованию и (или) защите прав и законных интересов несовершеннолетнего (пункт 3 статьи 9 законопроекта). Заметим, что санкции, предусмотренные действующей редакцией статьи 156 Уголовного кодекса Российской Федерации за жестокое обращение с ребенком, значительно ниже санкций, установленных статьей 245 Уголовного кодекса Российской Федерации за жестокое обращение с животными. Так, максимальное наказание по статье 156 Уголовного кодекса Российской Федерации - ограничение свободы до трех лет, а по статье 245 Уголовного кодекса Российской Федерации - лишение свободы на срок до двух лет.  
В целях повышения защиты детей от злоупотреблений со стороны родителей и иных лиц, отвечающих за воспитание детей, законопроектом предлагается увеличить размер наказания в виде лишения права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью с 2 лет (действующая редакция) до 3 лет (редакция законопроекта), обязательных работ со 180 часов (действующая редакция) до 240 часов (редакция законопроекта), ввести наказание в виде лишения свободы на срок до 2 лет, исключить штрафные санкции, возложение которых на родителей неизбежно сказывается на материальном и нравственно-психологическом состоянии семьи и еще более ухудшает положение проживающих в ней детей. 
10. Законопроектом предлагается введение в Уголовный кодекс Российской Федерации понятия «жестокое обращение с несовершеннолетним» (в законопроекте – примечание к статье 156 Уголовного кодекса Российской Федерации). Понятие «жестокое обращение с несовершеннолетним» в действующей редакции статьи 156 Уголовного кодекса Российской Федерации не определено, что порождает различный подход к квалификации данного вида преступлений у судей и у работников органов внутренних дел, прокуратуры. По данным МВД России в 1 случае из 5 удается возбудить уголовные дела по статье 156 Уголовного кодекса Российской Федерации, только каждое третье уголовное дело, дошедшее до суда, заканчивается обвинительным приговором. Введение понятия «жестокое обращение с детьми» позволит отграничить это деяние от иных составов преступлений относящихся к преступлениям против личности,  (побоев, истязания, оставления в опасности и других преступлений против жизни, здоровья, свободы, чести и достоинства личности).
11. Законопроектом предлагается уточнение порядка сообщения сведений о фактах нарушения прав и законных интересов детей в случае выявления таких фактов. Предлагается дополнить статью 9 Федерального закона от 24 июня 1999 года № 120-ФЗ «Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних» положением, предусматривающим обязанность должностных лиц, граждан, юридических лиц, которым в связи с их служебной или профессиональной деятельностью станет известно о нарушении прав и законных интересов несовершеннолетнего, сообщать об этом в комиссию по делам несовершеннолетних и защите их прав, орган опеки и попечительства, прокурору либо в  иной орган или учреждение, входящие в перечень, установленный статьей 9 Федерального закона от 24 июня 1999 года № 120-ФЗ» (статья 7 законопроекта).

12. Законопроектом предлагается введение в качестве квалифицирующего признака составов ряда административных правонарушений и преступлений совершенных в образовательном учреждении либо на территории земельного участка, закрепленного за образовательным учреждением (пункт 4 статьи 8 и пункты 1 и 2 статьи 9 законопроекта). Данное положение вытекает из  части третьей статьи 32 Закона Российской Федерации «Об образовании», согласно которому образовательное учреждение несет ответственность за жизнь и здоровье обучающихся и  воспитанников, за нарушение их прав и свобод во время образовательного процесса. Подобного рода нормы действуют в ряде стран. Так, статья 227-18 Уголовного кодекса Франции предусматривает повышенную ответственность за совершение преступлений, связанных с подстрекательством несовершеннолетнего к незаконному употреблению наркотиков, если оно совершено в учреждении образования (наказание в виде тюремного заключения до 7 лет и штрафа в размере до 150 000 евро, тогда как за то же преступление, совершенное в иных местах, предусмотрено наказание до 5 лет тюремного заключения и штраф до 100 000 евро).
13. Предлагается увеличение размеров административного штрафа за неисполнение или ненадлежащее исполнение обязанностей по содержанию, воспитанию, образованию и (или) защите прав и законных интересов несовершеннолетних. Действующая редакция  статьи 5.35 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях предусматривает штраф от 100 до 500 рублей, законопроектом предлагается установить штраф в размере от 1000 до 2 500 рублей,  а на руководителей учреждений для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, - от 2000 до 5000 рублей (пункт 1 статьи 8 законопроекта). 
7) введение административной ответственности за правонарушения, совершенные в отношении детей, содержащихся в учреждениях для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, в связи с чем законопроектом предлагается дополнить статью 5.35 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях частью второй, содержащей состав соответствующего административного правонарушения (пункт 1 статьи 8 законопроекта).
12. К изменениям, которые носят юридико-технический характер, можно отнести изложение  в алфавитном порядке понятий, содержащихся в статье 1 Федерального закона «Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации»,  что позволит значительно облегчить применение данного закона. В действующей редакции статьи 1 Федерального закона «Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации» дается определение понятия «дети, находящиеся в трудной жизненной ситуации». В целях приведения в соответствие терминологии, используемой в тексте закона с терминологией, используемой в его названии, предлагается заменить слова «дети, находящиеся в трудной жизненной ситуации»  словами «ребенок, находящийся в трудной жизненной ситуации». Также, предлагается уточнить понятие «социальной инфраструктуры для детей». 
12. Указанные положения предлагается внести в следующие федеральные законы:
Федеральный закон от 24 июля 1998 года № 124-ФЗ 
«Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации», 
Закон Российской Федерации от 10 июля 1992 года № 3266-1 «Об образовании», 
Федеральный закон от 22 июля 1996 года № 125-ФЗ 
«О высшем и послевузовском профессиональном образовании»,
Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации",
Федеральный закон от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ 
«Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»,
Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях,
Уголовный кодекс Российской Федерации.
.